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試論檔案行政法學研究的重新定位及發展

所屬欄目:行政法論文 發布日期:2019-01-05 16:23:18 論文作者:佚名

摘 要:為了適應新時代檔案事業發展的要求,應當加快發展檔案行政法學,并提出發展該學科的宏觀設想和具體舉措。

關鍵詞:新時代;檔案;行政法學;構思;具體舉措

習近平總書記在十九大報告中指出:“經過長期努力,中國特色社會主義進入了新時代,這是我國發展新的歷史方位”。中國檔案學建設取得了令人矚目的學術研究成就。早在1995年國際檔案理事會執行秘書凱斯·凱姆蒂訪問中國時,就曾說過:“中國就經濟而言是發展中國家,但中國的檔案工作卻是發達國家水平?!盵1]為了適應新時代檔案事業發展的要求,應當以行政法學總論為指導,結合檔案學自身特點,發展微觀行政法學--檔案行政法學。

1 正確的學科定位

1998年教育部頒布的《普通高等學校本科專業目錄和專業介紹》將檔案學專業劃分到管理學一級學科下。許多檔案學者使用檔案法學(或稱檔案法規學)的概念,認為是法學的分支學科,而且是法學與檔案學交融而形成的一門邊緣學科[2]。目前,《中華人民共和國學科分類與代碼國家標準》里沒有列出“檔案法學”或“檔案法規學”,按照慣例,它一般歸入“檔案學及其他學科”部分。雖然尚未確立獨立的學科地位,但檔案法學的重要性卻不容忽視。需要指出的是,筆者不贊同“檔案法學”或“檔案法規學”這一說法。檔案法學并非是法學的分支學科,而只是行政法學的一個分支學科,更準確地說是屬于部門行政法學,或者說是微觀行政法學。

“法律部門”或稱為“部門法”是指按照法律規范自身的不同性質、調整社會關系的不同領域和不同方法等所劃分的同類法律規范的總和[3]。根據九屆全國人大常委會的意見,我國現行法律體系可以劃分為以下七個主要的法律部門:憲法、民法、行政法、經濟法、社會法、刑法、訴訟和非訴訟程序法。而檔案法學研究對象是檔案法規,如《中華人民共和國檔案法》《中華人民共和國檔案法實施條例》等都屬于行政法法律部門。行政法是調整行政關系,規范行政權的組織和活動的國內法律規范的總稱[4],是指“行政法是由不同法源中的行政法律規范構成一個法律規范系統的法”?;蛘哒f,行政法是有關調整行政法律關系一類法律規范的集合,而非一部法律。以行政法的規范對象范圍為標準,行政法可分為一般行政法和特別行政法兩類。特別行政法又稱部門行政法,指規范各專門行政職能部門如治安、民政、國家安全、統計、郵政、海關、人事、軍事、教育、科技、文化、衛生、體育等方面的管理活動的法律?!稒n案法》作為一部規范我國檔案事業、檔案工作及檔案保管利用活動的專門法律,屬于行政法中的部門行政法范疇。所以檔案法學只是一門部門行政法學,應當將這一學科稱為檔案行政法學更為適當。

另外,有學者提出建立一個新的法律部門--信息法,并將檔案法歸入信息法學[5]。筆者并不贊同建立信息法這一法律部門。因為法的部門是以調整的社會關系及調整方法不同而劃分的,而不是以調整對象不同劃分的。

2 發展新時代檔案行政法學的意義

2.1 發展檔案行政法學是完善檔案立法工作的需要?!吨腥A人民共和國檔案法》已經施行了32年。隨著市場經濟體制不斷完善,公民對檔案信息的利用需求日益增長,檔案工作中出現了許多新情況、新問題,《檔案法》已經不能滿足當前國內外新形勢的要求,迫切需要加以修訂[6]。國家檔案局自 2007 年啟動《檔案法》的第二次修訂工作,經過三輪的座談、研討和征求意見,于2016年5月25日正式公布《檔案法》修訂草案(送審稿),并向社會公開征集意見。從公布的草案送審稿來看,雖然亮點很多,但是不足之處也不少。這些檔案立法中的問題,都需要從理論高度予以指導。

2.2 發展檔案行政法學是完善我國檔案法規體系的需要。根據國家檔案局2011年發布的《國家檔案法規體系方案》,國家檔案法規體系是以《中華人民共和國檔案法》為核心,由符合《中華人民共和國立法法》規定的若干有關檔案工作的法律、行政法規、地方性法規和規章所構成的相互聯系、相互協調的統一體。分為4個層次:檔案法律;檔案行政法規、黨內法規和軍事法規;地方性檔案法規;檔案規章。檔案法規是國家和檔案行政管理機關對檔案和檔案工作進行調節的主要手段。如果沒有檔案行政法學的理論指導,檔案法規體系不可能科學準確。因為檔案法規原則上應該適應檔案自身的規律,但由于立法者認識或利益等局限,檔案法規不科學的現象是不可避免的,而檔案行政法學從理論上去研究檔案法規,可以彌補人們認識方面的缺陷,使檔案法規趨于科學準確和系統完善。

2.3 發展檔案行政法學是行政法學發展的需要。行政法學研究長期糾結于抽象與具體之間,而具體行政領域關注得越多,就越有利于行政法學研究的抽象化和精準化,進而避免研究者陷入“只見樹木、不見森林”的境地[7]。就未來的微觀部門行政法學研究而言,專業性較強的檔案行政法亟待更多的學者投身其中。

2.4 發展檔案行政法學是檔案學發展的需要。我國檔案學從20世紀50年代至今,經過近70年眾多學者的努力,完成了從現代檔案學向當代檔案學的轉變,進入了一個更高的發展階段,研究視野更加廣闊,研究內容更加多元,研究成果更加豐富,與時代發展和社會需求結合更加緊密,在基礎理論、檔案史學、應用理論、應用技術、交叉和邊緣性研究方面取得了令世人矚目的成就,標志著當代檔案學已基本成熟[8]。

根據國家標準GBT13745-92《學科分類與代碼》表,檔案學下設:檔案學史、檔案管理學、檔案保護技術學、檔案編纂學、檔案學其他學科?,F在,很多高校檔案專業都設有檔案法規學或檔案法學課程,這些課程起點普遍較低。原因一方面是在高校從事檔案法規學教學工作的教師大多非法學專業出身,在承擔檔案法規學教學工作之前,從未接觸過法學課程;另一方面,檔案法規學這一課程在傳統檔案學學術框架內,基本沒有什么學術積累[9]。檔案學期刊篇均引文量低,從而使檔案學期刊在核心期刊列表遴選中處于弱勢,進而導致檔案學人在博士生畢業、教師職稱評選等問題上,面臨因核心期刊減少而產生的生存危機[10]。由此引發檔案學界對“檔案學危機”話題的熱議。而發展檔案行政法學,可以成為檔案學發展的動力。值得一提的是,筆者并不贊同蔣衛榮老師將檔案法規學發展為信息法學的主張[11],而是主張將其定位為檔案行政法學更準確。原因本文第一節已論述,在此不再贅述。

上世紀80年代,來源原則與文件生命周期理論的并立成為現代檔案學基本成熟的標志。90年代以后,電子文件的產生推動著檔案學進入“后保管時代”。目前,在檔案實踐飛速發展的新形勢下,各國檔案學研究內容朝著全面化、細分化的方向發展,研究的借鑒與吸收特點和趨勢更加明顯,研究的合作與集體研究特點日益突出,研究的中心日益向專業研究機構和高等專業教育機構轉移[12]。

2.5 發展檔案行政法學是檔案工作實踐的需要。隨著時代的發展,在檔案開放、公布、利用工作中以及檔案立法、執法、普法、行政審批工作,出現了許多理論和實踐上的問題。解決這些問題,全面落實檔案行政執法主體資格,完成檔案工作行政權力清單的編制工作,需要檔案行政法學的發展。

3 發展新時代檔案行政法學的可能性分析

3.1 黨和國家十分重視檔案工作。習近平總書記2014年專門就利用歷史檔案反擊日右翼言論做出重要批示;在2015年中央政治局第二十五次集體學習時多次提到檔案,強調讓歷史說話、用史實發言。中央領導同志批示中,多次強調檔案工作是維護黨和國家歷史真實面貌的重要事業,是黨和國家各項建設事業必不可少的環節,具有鮮明的政治性、服務性、基礎性[13]。2014年2月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》,要求進一步完善檔案工作體制機制,加大對檔案工作的支持保障力度,推動檔案事業科學發展。

3.2 研究材料十分豐富。檔案法規體系已有1項檔案法律、3項檔案行政法規和22部國務院部門檔案規章。與此同時,地方檔案法規和地方政府檔案規章的建設也取得了很大的成績。全國31個省、自治區和直轄市均制定了本行政區域的地方性檔案法規,19個省會市、國務院批準的較大的市和經濟特區所在的市共制定了23項地方性檔案法規,38個省、自治區、直轄市和較大的市共制定了70項地方政府檔案規章。我國檔案管理的各個主要環節均有法可依、有章可循,檔案法規體系框架已基本建立,為檔案事業的健康發展創造了良好的法制環境。檔案法規體系日漸飽滿、趨于完善、臻于成熟[14]。它們為研究我國檔案立法法制實踐活動提供了豐富的材料。

3.3 檔案法規匯編的發展。我國已出版了幾十余種關于中外檔案法規匯編。中國檔案學會組織編撰的《中國大百科全書·檔案學分冊》成為檔案學發展史上的重要里程碑。由國家檔案局政策法規研究司編譯的《境外國家和地區檔案法律法規選編》,收錄了世界各國和有代表性的地區、時間跨度主要側重于1983-2014年頒布或修訂的檔案法律法規。這些成果為開展檔案行政法學的理論研究提供了較為系統的材料。

3.4 檔案學界關于檔案法規的研究成果。近年來我國檔案學者研究成果斐然,如李超等人的《檔案法律知識讀本》,國家檔案局政策法規研究司編著的《<檔案管理違法違紀行為處分規定>釋義》,劉子芳的《檔案行政執法手冊》,陳忠海的《檔案法立法研究》,王芹的《民國時期檔案法規研究》?!稒n案學通訊》《檔案學研究》等檔案專業刊物上也發表了許多關于檔案法規研究的文章。這些說明我國具有檔案法學的研究力量,只要將其研究成果綜合深化便能很快成為檔案行政法學系統理論。

3.5 檔案行政法學的發展取得了一定成效。檔案法學作為檔案學的一個分支科目,教育部檔案學教學指導目錄中已列入檔案法學這一科目。全國各高校檔案學專業根據實際,程度不同地開設了檔案法學課程。如中國人民大學信息資源管理學院、武漢大學信息管理學院、解放軍南京政治學院上海分院、安徽大學管理學院、蘇州大學社會學院、湘潭大學公共管理學院等。檔案法學基本理論體系的研究也取得了一定成效。目前出版了一些檔案法學著作和教材,如上海市檔案局編寫的《檔案法制與標準》、劉迎紅的《檔案法規基礎教程》、蔣衛榮的《檔案法的理論與實踐》、朱玉媛的《檔案法規學新論》。而且,很多學者在核心期刊上也發表了一些質量不錯的研究論文。但是,原為檔案管理專業所設的專業課之一檔案法規學(檔案法學),由于最初定位就不太準確,已經不適合新時代發展要求。因此,應當在檔案法學發展的基礎上,發展成為檔案行政法學。

4 發展新時代檔案行政法學的總體設想

4.1 以行政法學總論為指導。將檔案行政法學分為檔案行政主體、檔案行政相對人、檔案行政法律關系、檔案具體行政行為、檔案行政程序、檔案行政監督檢查、檔案行政處罰、檔案行政許可、檔案行政強制、檔案行政復議、檔案行政訴訟等。但是這種方法只是對檔案領域行政法予以概括性論述,實踐中應當結合相應的問題意識,增加對具體檔案工作的指導意義,使人從中獲得對檔案領域的整體認知。

4.2 建立完備的檔案行政法學體系。應當將全部檔案法規予以體系化,以清晰的線索,梳理檔案規范和相關制度。檔案行政法學內容可包括:檔案行政法學的目的和任務、檔案法學理論、檔案法原理、檔案立法、檔案法規體系、檔案法律規范、檔案行政執法、檔案法制宣傳、中國檔案法史、外國檔案法、中外檔案法比較等。圍繞檔案行政法領域,建立相應的學理體系,有助于研究者明了所研究的對象,減輕適用者思維的負擔,建構行政法學總論與檔案行政法學的架橋。這需要以持續深厚的研究基礎,需要學術共同體的形成,需要眾多檔案學者長期共同努力對檔案行政法學進行深入研究,才能推進檔案行政法學理體系的形成。

4.3 通過行政法解釋學進行發展。完善的檔案行政法研究不能忽略對檔案行政法規范解釋和適用的研究。對于檔案領域而言,檔案工作者每天在解釋和適用法律,所適用的法律規范不僅包括《行政許可法》《行政處罰法》《行政復議法》等法律,也包括《檔案法》《檔案法實施條例》等。例如上海市檔案局編著的《上海市檔案工作政策法規選編》已經出版了4卷。對檔案行政管理與檔案行政訴訟中的典型案例加以匯編和評析,不僅有利于檔案行政主體和檔案工作者更好地依法治檔,也有利于公民更好地維護自己的權益。目前檔案學界對這類“法律解釋型”的研究還比較少,也較少利用檔案行政處罰、檔案行政復議、檔案行政審判進行研究,相應成果也太少。而這類研究將有助于檔案實務的改進,也為檔案行政法學研究提供了實在、確定、典型的素材。

4.4 以解決檔案工作中的具體問題為導向。行政法學應用性很強,而微觀行政法學應用性更強。檔案行政法學要立足于具體的檔案工作實踐。檔案行政法研究的問題,包括檔案收集、檔案整理、檔案鑒定、檔案保管、檔案統計、檔案檢索、檔案利用、檔案編研八個環節的業務工作。只有對檔案工作中面臨的具體問題進行徹底的研究,才能使檔案行政法學研究更好地回應現實。

4.5 通過征求對策建議進行發展。隨著行政法學在我國依法行政工作中的政府管理、社會生活中作用的增強,許多檔案部門針對檔案實際問題,組織課題研究,征求對策建議,取得了很大成就。例如,上海市檔案局從2012年起,每年組織課題研究,內容涉及檔案法律規范的起草、修改、清理,涉及檔案裁量基準、檔案行政許可、檔案行政處罰、檔案公開等制度的健全和完善,有力地推動了檔案行政法制實踐發展。我們要從這些建言獻策中提煉出學術性的思考,以求對檔案行政法學理論研究起到啟迪和推動的作用。

4.6 反哺行政法學總論。研究檔案行政法學,對檔案法律規范、檔案行政復議、檔案行政訴訟加以分析時,應當盡可能把握相關學術要點在行政法學總論中的定位。這一方面有利于運用理論工具,剖析檔案行政法學中的問題;另一方面也有助于更精確地明了其中的理論要點,通過將檔案行政法學視為行政法學總論的研究素材,來反哺行政法學總論研究。例如,可以研究檔案國際標準對中國檔案標準制度的影響,來思考行政法全球化和規制全球化的新課題。

5 發展新時代檔案行政法學具體舉措。

5.1 以行政法的基本原則為指導。檔案行政法學作為專門研究檔案法規的科學,屬于部門行政法學、微觀行政法學,既有不同于其他部門行政法學的特性,又具有行政法學的一般特征。因此,檔案行政法學的發展應當以行政法的基本原則為指導,將其全面貫穿到具體研究之中。行政法的實體性基本原則包括依法行政原則、尊重和保障人權原則、越權無效原則、依賴保護原則、比例原則,程序性基本原則包括正當法律程序原則、行政公開原則、行政公正原則、行政公平原則。這些基本原則不僅可以對檔案行政法的立法和執法起宏觀指導作用,而且在一定的場合也直接規范檔案行政行為的實施和行政爭議的處理。

5.2 不斷拓展研究新領域。要努力追蹤檔案領域的新課題,始終走在行政改革實踐的前沿。除了繼續關注檔案管理、檔案開放、檔案利用等傳統議題外,對于這一領域的新課題也可跟進。由于新技術、新載體的出現使得大量新型檔案在我國產生,檔案法規對這些新型檔案的規定十分滯后,嚴重制約著檔案事業的發展,新型檔案立法亟須加強。其中最突出的就是電子檔案,它數量龐大,存在問題很多,中共中央辦公廳和國務院辦公廳已經制定了《電子文件管理暫行辦法》,亟待檔案行政法學予以回應。

5.3 結合檔案行政法自身特點。與其他部門行政法相比,檔案法規的特點有:①適用范圍的廣泛性。檔案行政法不僅適用于有檔案保管義務的單位、檔案工作人員和對檔案工作負有領導責任的人員,而且適用于檔案全體公民。②保護檔案財富原則。檔案作為國家管理活動的工具和記錄,被歷代統治者視為一種維護統治的“武器”。當代,檔案這種人類實踐活動的歷史記錄已被看成社會可共享的文化遺產和歷史財富,因此保護檔案財富便成為當代各國檔案立法的基本原則。③以維護公共利益為總體目標。為了維護檔案完整與安全,便于社會各方面利用,檔案法從檔案的收集、整理、鑒定和開放利用等方面對檔案工作做了具體規定。④以實現檔案工作的科學管理為具體任務。檔案法對檔案各項行政工作的內容和要求,對檔案部門的職責都作出了具體的規定,是檔案部門依法行政和科學管理的重要依據。⑤檔案集中管理原則。集中管理檔案的思想從古代的檔案庫到當代的檔案館都有體現。這一原則要求分級集中管理國家全部檔案,總體控制檔案事業,統一制定檔案法規,統一籌劃檔案干部隊伍建設等。⑥檔案開放原則。古代的檔案一直處于封閉狀態,其利用范圍局限于統治者。自從1790年《法國國家檔案館條例》規定檔案館實行向社會開放原則后,檔案開放原則已成為各國檔案立法的基本原則[15]。檔案行政法學的研究要結合這些特點進行研究。

5.4 加強檔案行政法學教育。已經開設檔案法學的高校,應當在此基礎上,將其發展為檔案行政法學,使其成為檔案科學教育內容的一個重要組成部分;將中外檔案法規進行系統整理,編輯出版檔案行政法學參考資料;注重培養檔案行政法學課程的師資力量,組織編寫檔案行政法學教材。國家檔案局將檔案行政法學列入檔案干部培訓基礎科目;將檔案行政法學課題列入學術研究規劃,作為重點項目;定期召開檔案行政法學研討會。

5.5 注重案例分析。近年來,案例研究方法在國內行政法學研究中迅速興起。越來越多的行政法學者開始以“案例”為觀察視角,通過解讀《最高人民法院公報》《人民法院案例選》等媒體登載的典型行政案例的裁判過程,發展了行政法學。深入研究中國當下發生的檔案行政訴訟案例,能夠在司法判決與理論研究之間形成緊密而有效的互動,通過規則提煉提升行政法學的回應性。注意從分析素材的多樣化和分析方法的精細化方面進行努力,并適當引入國外案例[16]。而且,將案例分析引入到檔案行政法教學中,可以使學生閱讀和討論檔案行政法案例,從中找到檔案行政法學原理。在檔案行政法學教學實踐中,直接針對檔案法律工作實踐中的案例進行分析討論,讓學生運用所學原理和方法進行解決,激發學生學習的積極性,掌握抽象的法律概念,提高分析、解決檔案法律實際問題的能力[17]。

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